L’AGONIA DEL PIANO di Norberto Fragiacomo

L’AGONIA DEL PIANO

di Norberto Fragiacomo

C’era una volta il piano: discutibile come tutte le cose umane, magari sbagliato o troppo generico.
Dall’economia all’urbanistica garantiva, però, la presenza di un sicuro punto di riferimento all’interprete – cioè, in ultima analisi, al cittadino comune. Garantiva pure tutele, e non è poco.

Ricordo il libro di un economista, Fanfani, studiato all’università: si intitolava “La fatica del piano”. Faticoso, ecco: perché è impresa ardua, al limite dell’impossibile, imbrigliare la realtà e il futuro con un prodotto della fallibile mente umana. D’altra parte vale sempre la pena tentare, perché dove non c’è il piano regna il caos, figlio dell’interesse egoistico.
Rivedendo i miei appunti di urbanistica, presi durante dodici ore densissime di lezione, proprio in questo mi sono imbattuto: nel caos. Non per colpa del docente – encomiabile – né della mia scarsa attenzione: semplicemente la materia è un magma indecifrabile, reso bollente da interventi normativi scriteriati e a raffica.

La legge urbanistica risale al ’42: è roba fascista, insomma. Roba chiara, però: qualche decina di articoli scritti bene, senza rimandi incrociati o – peggio ancora – cifrati. Ci presenta il piano regolatore generale (PRG), riguardante l’intero territorio del Comune; prevede la sua successiva attuazione mediante piani particolareggiati d’iniziativa pubblica, riferiti a singole zone. La parola magica è appunto “zone”: il territorio risulta diviso in centro storico (zona A), aree di completamento (B), di espansione (C), industriali (D), agricole (E) e destinate a impianti e infrastrutture (F). Ciascuna zona è impermeabile, ciascuna fa storia a sé: niente industrie a due passi dal duomo! Le scelte spettano agli enti, che oltre a zonizzare localizzano le aree dove dovranno sorgere le opere di urbanizzazione destinate alla collettività: strade, reti, fognature, ospedali, scuole, parcheggi… “Localizzazione”, parola temuta, perché si concreta nell’apposizione di vincoli finalizzati all’esproprio di terreni.


Il problema è che al vincolo – temibile ma astratto – deve seguire in tempi rapidi l’adozione del piano particolareggiato, che darà l’effettivo via libera all’espropriazione. Quasi nessun Consiglio comunale adotta i piani di iniziativa pubblica, e allora i vincoli restano là, muti ma minacciosi, gravando come una spada di Damocle sul capo del proprietario. Vita natural durante… La Corte Costituzionale, nel 1968, dice che così non va bene: il vincolo non può avere durata indefinita. Insomma, gli si dà un termine o lo si indennizza. Dice anche qualcos’altro: che lo jus aedificandi è connaturato al diritto di proprietà. E’ una professione di fede che non trova riscontro nel codice né tantomeno nella Costituzione, che abbraccia, al contrario, una concezione dinamico/strumentale della proprietà – come tante altre affermazioni apodittiche, tuttavia, anche questa segnerà la storia.

D’istinto si sarebbe portati ad affermare che la conclusione della Consulta (sent. 55/68) è un’ovvietà: chi non può costruire sul suo pezzo di terra è un proprietario a metà. Così si sarebbe espresso un cittadino romano o un uomo del medio evo – e avrebbe avuto ragione. Ma noi viviamo in un’altra epoca, caratterizzata (fino a ieri) dal controllo pubblico sull’attività privata. D’altro canto, cos’è l’urbanistica se non un insieme di regole finalizzate ad assicurare l’ordinato sviluppo della città e del territorio? L’esistenza di una siffatta disciplina non è solamente opportuna: è necessaria. Si consideri che oggi la popolazione mondiale è venti volte più numerosa di quella che abitava il mondo nel ‘300: questo si traduce, dove le decisioni sono rimesse all’arbitrio del singolo, nella crescita impetuosa di bidonville prive di qualsiasi servizio e razionalità (nel Terzo mondo, e in certe periferie del nostro) o di megalopoli alla Bladerunner senza un centro né luoghi di aggregazione (es. Los Angeles). 

Che un potere “conformativo” in capo all’amministrazione sussista è una certezza sin dall’epoca napoleonica: per l’effetto, in attesa del piano il proprietario può vantare una mera aspettativa di fatto, non certo un diritto soggettivo a costruire (se lo fa, commette un abuso edilizio).
Il venir meno della pianificazione significherebbe, per il nostro mondo, l’impazzimento dei centri urbani, ridotti ad agglomerati informi: l’incuria e l’avidità, reggitrice dell’Occidente capitalista, atterrerebbero chiese millenarie ed edifici storici, generando in loro vece mostruosi alveari. E’ già accaduto? Sì, basta fare un giro nei centri storici di molte città (specie in Spagna), ma le dimensioni di un’ipotetica (?) deregulation farebbero impallidire gli scempi degli anni ’50.


Il rischio è in ogni caso reale, perché la crisi del piano (la “depianificazione” di cui parlano criticamente alcuni urbanisti) è qualcosa di più che una mera conseguenza dell’inerzia di consiglieri comunali svogliati: essa rispecchia lo spirito dei tempi. Poniamo che un Comune abbia rispettato ogni regola, approvando il suo bravo piano attuativo entro cinque anni dalla definitiva adozione del piano regolatore. Poniamo anche che il potere espropriativo sia stato esercitato con proporzionalità e ragionevolezza, senza penalizzare troppo i cittadini (soprattutto senza incidere sui più deboli): che succede a questo punto? Che dopo essere arrivata sin qui l’amministrazione si bloccherà, causa la mancanza di risorse: l’esproprio va comunque indennizzato, ed essendo il versamento dell’indennità presupposto della validità/efficacia del provvedimento finale l’assenza di denaro in cassa uccide la procedura e, più in generale, osta alla realizzazione di opere indispensabili alla comunità. Cosa implica questo? Al di là della comprensibile esultanza dei proprietari l’aumento dell’invivibilità e dell’insicurezza delle città, già oggi segnate dal degrado, specie in periferia – e un maggiore e più profittevole spazio per gli interessi privati, che non sono quelli del cittadino comune, sono quelli del grande impresario (sempre più spesso multinazionale).
Il piano muore per asfissia, ma si tratta di omicidio doloso.


Quali rimedi sono stati proposti? Una varietà infinita, più o meno riconducibili a due categorie: la compensazione e la perequazione. Con la prima, sdoganata dalla sentenza n. 179/99 della Consulta, il Comune apprendista espropriante rinuncia al vincolo, pattuendo con il privato uno scambio alla pari: tu mi dai il tuo appezzamento e io ti assegno un’altra area, o ti permetto di costruire altrove. Un baratto, insomma. La perequazione è concettualmente più sofisticata: l’ente delimita un’area urbana, in linea di massima degradata, e le assegna un indice complessivo di edificabilità, salvo pretenderne una quota. Gli interessati mercanteggiano fra loro e poi si accordano per iscritto: il Comune potrà costruire (di solito: farsi costruire) le opere di interesse pubblico senza versare un cent di indennizzo. Più che di perequazione si può parlare di perequazioni: ce n’è una – definita “a priori” – in cui addirittura l’ente crea edificabilità dal nulla, se la riprende e la utilizza per invogliare proprietari di altre zone a contribuire alla città pubblica.


Soluzioni geniali e apprezzabili, che presentano però un punto debole comune: spogliato dei mezzi coercitivi e di quelli economici l’ente può esercitare oramai solo una moral suasion, mettendosi di fatto nelle mani del privato, che esprimerà il suo assenso o formulerà una proposta nei limiti della propria convenienza. Certo, il recupero del porto vecchio di Barcellona è un miracolo dell’urbanistica creativa, ma chi mai investirà nei quartieri dormitorio?


La questione vera è che oggi i Comuni non hanno più i soldi per edificare ospedali ed approntare spazi verdi – la strada dello sviluppo del territorio è ormai impraticabile. Il superamento del piano è solamente un sintomo del malessere che attraversa la nostra società, polverizzata e lasciata al suo destino da chi del pubblico ha deciso, a mente freddissima, di fare a meno. Non è forse casuale che gli unici “piani” ancora in auge siano quelli che vietano assunzioni nel pubblico impiego e prescrivono tagli di spesa. La frenesia legislativa e l’oscurità delle norme è invece – prima ancora che prova dello scadimento delle competenze in possesso dei politici – una cortina fumogena utile ad occultare il rapidissimo imbarbarimento di un’umanità divisa tra padroni e servi (magari costretti a studiare diritto, ma derubati dei più basilari diritti).