AL MONOPOLI DELLA CONSULTA LO STATO VINCE COMUNQUE
di
Norberto Fragiacomo
La Corte Costituzionale ha, in materia di legislazione, sempre l’ultima parola: commentare le sue decisioni è perciò un esercizio abbastanza inutile sotto il profilo pratico (cosa fatta, capo ha!).
Ciò non toglie che spesso – spessissimo, nei tempi recenti – le pronunce della Consulta si rivelino preziose, sul piano politico-interpretativo, per misurare la temperatura del mondo in cui viviamo, e ci comunichino, con lapidaria schiettezza, “verità” che i borbottii dei politici di mestiere lasciano solamente intuire.
Prendiamo una sentenza di pochi mesi fa, la n. 3 del 2013 (decisione del 14 gennaio, deposito del 18), che mette la parola fine ad una controversia sorta, a inizio 2012, tra il governo centrale e la Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia. L’oggetto della contesa era il solito: soldi, tanti soldi – da quando è esplosa la crisi e le manovre “correttive” si sono moltiplicate, la Corte si occupa principalmente di “vili” questioni pecuniarie, che hanno però conseguenze drammatiche sul tenore di vita di decine di milioni di cittadini.
La vicenda è datata, i suoi antefatti risalgono all’era Illy: proviamo a ricostruirla per sommi capi, a beneficio del lettore.
La crisi è ancora un puntolino all’orizzonte quando, con decreto legislativo n. 137/2007 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma Friuli Venezia Giulia in materia di finanza regionale), l’esecutivo Prodi assegna alla regione, a decorrere dall’esercizio 2008, i 6/10 del gettito delle ritenute sui redditi da pensione riferite ai soggetti residenti, indipendentemente dal fatto che la riscossione abbia avuto luogo al di fuori del territorio regionale. Si tratta di una previsione importante, che assicura – secondo le stime di allora – almeno 125 milioni di risorse annue aggiuntive per le finanze regionali; una previsione che viene però smentita, mesi dopo, dall’articolo 5, comma 2, della legge finanziaria 2008, che stabilisce un tetto di 20 milioni di euro per il 2008 e di 30 per il 2009, subordinando – per gli anni successivi – la concessione di “maggiori introiti rispetto all’importo riconosciuto per l’anno 2009 (…) ad una contestuale attribuzione di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma”. Pochi soldi, e neanche certi, in cambio di compiti aggiuntivi: il mutamento di prospettiva è notevole, e la regione – comprensibilmente – punta i piedi. Non manca molto alle elezioni, e Riccardo Illy ha bisogno di risultati: le trattative con un governo ormai alla deriva portano soltanto, però, ad una proroga delle “disposizioni di cui al primo periodo del comma 5 dell’articolo 2 (…) per l’anno 2010”, cioè ad altri 30 milioncini “sicuri” che il governatore uscente prova, senza troppa convinzione, a spacciare per una propria vittoria politica. In realtà, il problema è solo rinviato: sarà la nuova Giunta di centrodestra, guidata da Renzo Tondo, ad incaricarsi della sua soluzione, confidando nell’”allineamento di pianeti” (Berlusconi ha riconquistato l’Italia e vanta una maggioranza parlamentare mai vista prima) tanto caro al comandante Staffieri.
Si arriva così all’accordo Tremonti-Tondo del 29 ottobre 2010: il governo riconosce finalmente al Friuli Venezia Giulia la compartecipazione ai tributi versati dai pensionati INPS residenti nel territorio regionale (483 milioni, mica bruscolini!); in cambio, l’amministrazione si impegna a collaborare al risanamento della Finanza Pubblica con 370 milioni di euro all’anno – il saldo di quella che si presenta come una compensazione è quindi di 113 milioni, non lontani dai 125 inizialmente ipotizzati. Nei (cauti, più che trionfalistici) comunicati stampa della Giunta compare un riferimento al “federalismo fiscale” allora in voga: i 370 milioni sono destinati al fondo di perequazione. Si attende, inoltre, la traduzione in legge del compromesso faticosamente raggiunto.
Stavolta il legislatore è puntualissimo: il combinato disposto dei commi 152 e 153 dell’articolo 1 della legge n. 220/2010 certifica il “credito vantato dalla regione autonoma Friuli Venezia Giulia nei confronti dello Stato” e impone alla regione stessa di contribuire “all’attuazione del federalismo fiscale, nella misura (come abbiamo già visto) di 370 milioni di euro”, che potranno essere versati direttamente, oppure trattenuti sulle “assegnazioni statali derivanti dalle leggi di settore”. In alternativa, è possibile una sorta di pagamento in natura, con la regione chiamata ad accollarsi “funzioni amministrative attualmente esercitate dallo Stato, individuate mediante accordo”. Non so se l’abbiate notato, ma siamo tornati al punto di partenza – cioè allo scambio risorse-competenze contenuto nella finanziaria 2008.
Ad ingarbugliare la faccenda provvede la crisi economico-finanziaria che investe l’Italia nella tarda primavera 2011, cogliendo di sorpresa Berlusconi e il suo mal sopportato superministro. Due le conseguenze, nell’immediato, della tempesta spread: la prima è una grandinata di tagli su regioni ed enti locali (al principio e alla fine dell’estate), che ne mette a rischio la capacità di assolvere i propri compiti; la seconda – meno avvertibile da un’opinione pubblica in preda allo sconforto, ma collegata alla precedente – è il definitivo accantonamento del progetto federalista. Attenzione: non stiamo dando giudizi di merito sul federalismo di marca leghista (che può piacere o non piacere); stiamo pacatamente osservando che l’affermata esigenza di confrontarsi con la crisi ha portato ad una rapidissima riespansione dei poteri statali, specie – ma non solo – in materia finanziaria e contabile.
Insomma, la riforma federale e l’attribuzione di ulteriori spazi d’autonomia non sono più all’ordine del giorno: per regioni e comuni (non parliamo delle province!) l’obiettivo più ambizioso è sopravvivere. Questa banale constatazione è stata fatta, a quanto pare, anche dalla precedente giunta regionale che, con la legge finanziaria 2012, ha “congelato” il contributo di solidarietà nei confronti dello Stato, osservando che “l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione sul federalismo sta segnando il passo” e che, tra l’altro, “solo le Province autonome di Trento e Bolzano e la Valle d’Aosta, assieme al Friuli Venezia Giulia, hanno finora sottoscritto intese per il contributo di solidarietà” (v. comunicato stampa dd. 11/11/11, reperibile sul sito http://www.regione.fvg.it/). In queste dichiarazioni si potrebbe leggere un’ammissione di colpa (o quantomeno di eccesso di zelo!), ma va onestamente rammentato che ben pochi tra i politici italiani avevano previsto l’attacco frontale di mercati&co. al nostro paese, e che la chiusura non insoddisfacente della trattativa sui proventi delle pensioni, in un quadro economico assai peggiore che nel 2007, poteva essere considerato un mezzo successo di Tondo.
In ogni caso, l’articolo 16, comma 1, della legge regionale n. 18/2011 faceva dipendere l’obbligo di contribuzione a titolo di solidarietà e perequazione, posto a carico della Regione dall’art. 1, commi da 151 a 159, della legge n. 220/2010, dalla piena ed effettiva attuazione dell’articolo 119 della Costituzione e dalla verifica che una contribuzione similare venisse richiesta a tutte le autonomie territoriali del Paese: nella sostanza, una pretesa ragionevole, dato che, sia pure in maniera un po’ sibillina, il legislatore nazionale definisce i 370 milioni un contributo “all’attuazione del federalismo fiscale”.
L’impugnazione governativa è arrivata a stretto giro di posta, e ha riguardato, oltre all’articolo 16, comma 1, parecchie altre norme della finanziaria regionale 2012. A proposito del contributo di solidarietà, l’Avvocatura dello Stato sostiene che l’obbligo è stato concordato nell’accordo sottoscritto il 29 ottobre 2009, “privo di qualsivoglia condizione alla liquidazione delle somme.” Inoltre – questa pare l’argomentazione più “persuasiva” – “gli effetti positivi sui saldi di finanza pubblica sono stati già scontati nell’ambito di norme legislative inderogabili.” Come dire: quei soldi li abbiamo già messi da parte, fatevene una ragione! Il riferimento al principio di “leale collaborazione” è cosmesi giuridica che, alla luce di quanto avvenuto, suscita una certa ilarità nel lettore. L’inconsistenza – dal punto di vista giuridico, s’intende – dell’argomento avversario non sfugge al legale dell’amministrazione regionale, il quale sottolinea, tra l’altro, che “il principio di leale collaborazione invocato dalla difesa statale sarebbe piuttosto violato dalla pretesa statale di poter usare liberamente le risorse regionali, senza dover garantire il rispetto della destinazione fissata consensualmente: una mutazione unilaterale della destinazione delle risorse in questione sarebbe una chiara violazione dell’Accordo d’intesa.”
In effetti, che l’accordo ottobrino fosse “privo di qualsivoglia condizione alla liquidazione delle somme” appare poco verosimile, per almeno due motivi. In primis per una ragione schiettamente politica: i vertici regionali avevano necessità di giustificare la rinuncia a 370 milioni annui (cioè un 76% abbondante di sconto concesso allo Stato!), e l’esigenza di attuare il federalismo ben si prestava alla bisogna – ma andava messa, naturalmente, nero su bianco. Inoltre, vi è l’esplicito richiamo al federalismo contenuto nella legge 220, che suonerebbe pleonastico, o addirittura fuori luogo, se non trovasse un precedente nell’accordo Tremonti-Tondo. A parere dello scrivente, più che di condizione (ex post, suggerisce bizzarramente la difesa statale) si dovrebbe parlare di una presupposizione, cioè di una precondizione – espressa o tacita, ma comunque nota ad entrambi i contraenti – in assenza della quale una delle due parti non avrebbe prestato il proprio consenso. Sulla scorta di abbondante giurisprudenza, la dottrina insegna che, ove il presupposto manchi dall’inizio, il negozio è radicalmente nullo; se invece esso viene meno a rapporto già in vita, quest’ultimo si risolve. Nel caso di specie – va sottolineato – la mancata attuazione del federalismo è una scelta imputabile allo Stato: siamo perciò di fronte ad un’inadempienza, che travolge non il negozio nella sua interezza, ma una singola clausola dello stesso.
Ebbene, che cosa ha deciso la Corte? Di dar ragione allo Stato, “fotocopiandone” o quasi il ricorso: “detta condizione, posta unilateralmente dalla Regione Friuli-Venezia Giulia[1], costituisce una violazione del principio di leale collaborazione e dell’art. 119 Cost. Infatti, la contribuzione della Regione resistente è stata introdotta dalla legislazione statale nel quadro dell’attuazione della legge n. 42 del 2009, a sua volta applicativa dell’art. 119 Cost., e a fronte di una procedura concertata, ispirata alla leale collaborazione e confluita nel protocollo di Roma sopracitato. Di conseguenza, la previsione unilaterale di una condizione ulteriore – la predetta «assicurazione» di parte statale – costituisce violazione del principio di leale collaborazione e determina l’illegittimità costituzionale della disposizione che l’introduce.” Nelle poche righe di una motivazione striminzita si cita per ben tre volte il principio di leale collaborazione – evidentemente, non si sapeva che altro scrivere per giustificare un verdetto annunciato.
Ormai, ogniqualvolta Stato e regioni litigano per i tagli e le frequenti invasioni di campo – vale a dire per i soldi – la Consulta prende le parti del primo: nell’Italia in crisi (indotta) più del diritto conta la Realpolitik. Non stupisce quindi che la Corte abbia cassato pure l’articolo 15, comma 10, della finanziaria, che prevedeva – per i dipendenti – modesti benefici economici collegati alle c.d. progressioni orizzontali[2]: la norma statale – spiega stringatamente il redattore – “vincola le Regioni, anche a statuto speciale, nei suoi aspetti di dettaglio, senza alcuna possibilità di deroga.” In sintesi: l’autonomia regionale è un ricordo, e i dipendenti pubblici – perseguitati indiscriminatamente dal legislatore statale, in una logica punitiva che prelude allo smantellamento della macchina burocratica – non vedranno, da qui all’eternità, un centesimo di adeguamento stipendiale.
“C’è un giudice a Berlino!”, ricordò il mugnaio offeso a Federico di Prussia. Altro secolo, altre latitudini.
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