IL CAPPIO DI STABILITA’ di Norberto Fragiacomo

IL CAPPIO DI STABILITA’

di 
Norberto Fragiacomo

Cambia veste di continuo, come una sfacciata nobildonna, ma sotto le trine il corpo è avvizzito, sterile.

Lo chiamano, chissà perché, “patto” di stabilità interno: danziamo con lui dal 1997, anno dell’accordo europeo di Amsterdam, ma ci riesce difficile inquadrarlo bene, perché le regole non si stabilizzano mai, e il loro continuo mutare getta nella costernazione amministrazioni locali di destra, di sinistra e di “sopra” (v. Parma). 

Ce l’ha imposto Bruxelles per uno scopo preciso: blindare i famigerati parametri di Maastricht ’92 (deficit annuo e debito pubblico non devono eccedere, rispettivamente, il 3 e il 60% del PIL [1]), autentici pilastri, insieme al totem della concorrenza, della consorteria di lobby che usurpa il nome di Unione Europea. L’Europa, o chi per lei, indica gli obiettivi, i singoli Stati forgiano gli strumenti per raggiungerli – alcuni, una volta per tutte; altri, come l’Italia, provando, sbagliando e riprovando.

L’unica certezza, per quanto riguarda il nostro Paese, è che, man mano che passa il tempo, il patto si incattivisce. L’ultima versione prescrive alle amministrazioni interessate (praticamente la totalità degli enti locali [2]) l’ottenimento di un determinato saldo, da calcolare in termini di competenza mista. Che significa quest’astruseria? Che bisogna effettuare due sottrazioni, l’una di seguito all’altra: prima si fa la differenza tra accertamenti di entrata e impegni [3] – per quanto riguarda le spese correnti/di gestione -, poi, con riferimento agli investimenti, si sottraggono i pagamenti dalle riscossioni. I due risultati parziali diventano gli addendi di una somma, che darà il risparmio annuo di un comune o provincia: quest’ultimo, per essere conforme a legge (di stabilità), dovrà superare di una percentuale prefissata la media dei saldi degli esercizi precedenti.

In pratica, gli enti locali sono condannati a spendere sempre meno. Nulla osta, in teoria, ad un limitato aumento degli investimenti, nell’ipotesi in cui si riesca a comprimere efficacemente la spesa corrente. Detta spesa – essendo destinata al personale, alle scuole, allo svolgimento dei compiti fondamentali dell’ente – risulta però estremamente rigida [4]; di conseguenza, lo spazio per nuove acquisizioni si assottiglia, e l’amministrazione, per rispettare il patto, si trova costretta a non pagare i creditori [5]. Il paradosso è evidente: un comune ben amministrato, e con sufficienti soldi in cassa, rischia pesanti sanzioni - in pratica, l’asfissia - se si comporta con la buona fede e la diligenza che il codice civile richiede al debitore… e a spingerlo all’inadempimento è proprio quel soggetto che ha sancito l’obbligo generale di adempiere! Lo Stato, dunque, smentisce clamorosamente se stesso, ma a pagare lo scotto di questa “bizzarria” giuridica sono le imprese, i lavoratori e le comunità.

La situazione è assurda, ma gravissima: il garante degli accordi fra privati non si cura di quelli da lui sottoscritti (non è un unicum: si pensi alla vicenda degli esodati, vittime di un raggiro di stato), obbliga i soggetti suoi sottoposti ad infrangere la legge e, in ultima analisi, causa disoccupazione e fallimenti che sono occasionati non dalla crisi economico-finanziaria, ma da sue scelte discrezionali [6] - il tutto in nome di un “patto” che, non essendo oggetto di una vera contrattazione, è piuttosto un cappio messo al collo dei cittadini.

Esistono delle deroghe alla disciplina vigente, che però non sono suscettibili di interpretazione estensivo-analogica; fatto sta che l’Associazione dei comuni italiani (ANCI) si sta organizzando per la resistenza, e minaccia di sforare il patto 2013.

I sindaci che vediamo in televisione sono giustamente affranti, e hanno molte ragioni da far valere; certo, un po’ di timore devono avercelo anche loro. Il problema non è stabilire se le loro rivendicazioni siano giuridicamente ineccepibili (lo sono, e nel prosieguo spiegheremo il perché): si tratta piuttosto di verificare se il potere nazionale e quello europeo saranno disposti a riconoscere la necessità di cambiare rotta sul punto e, in caso negativo, se la magistratura dimostrerà quell’indipendenza che non sempre, in questi anni di crisi, è stato agevole intravvedere [7].

Da un punto di vista giuridico, il patto di stabilità (?) interno – almeno com’è concepito – fa acqua da tutte le parti. Se è vero che l’Italia è soggetta alla volontà della UE, altrettanto indiscutibile è l’asserto secondo cui il legislatore nazionale, in sede di recepimento di trattati e direttive, deve tener conto del complesso delle disposizioni vigenti. Ora, la direttiva 2011/7/UE [8], disciplinante tutte le transazioni commerciali, equipara espressamente i ritardi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni a una “violazione contrattuale” (punto 12 delle premesse) e sancisce l’obbligo, per i debitori pubblici e privati, di pagare entro “trenta giornidi calendario dal ricevimento della fattura o di una richiesta equivalente di pagamento (art. 4, co. 3)[9]”. Certo, l’articolo 12 dà facoltà agli Stati membri di escludere i contratti conclusi prima del 16 marzo 2013, ma il principio della tempestività di pagamento era già esplicitato nella precedente direttiva 2000/35/UE, successivamente alla quale sono stati emanati regolamenti CE istitutivi del titolo esecutivo europeo (n. 805/2004) e del procedimento europeo d’ingiunzione (n. 1896/2006). Va sottolineato che entrambe le direttive menzionate hanno trovato attuazione con legge dello Stato [10], e che quindi ciascun creditore può liberamente agire in giudizio ed ottenere la condanna dell’amministrazione morosa [11]. Un tanto implica che se l’amministratore versa il dovuto ai fornitori in spregio al patto risponderà del suo operato dinanzi alla Corte dei Conti; in caso contrario, sarà convenuto davanti al giudice civile per il risarcimento e, in aggiunta, dovrà rispondere alla stessa Corte dei Conti del danno erariale per gli interessi di mora… insomma: qualunque cosa faccia, sbaglia, e la colpa è dell’ordinamento!

Siamo dunque in presenza di un’antinomia [12], peraltro non irrisolvibile.

Ogni studente di giurisprudenza sa che la legge speciale deroga a quella generale – ma quale delle due norme è speciale rispetto all’altra? Difficile dirlo con certezza. Meno rischioso è sostenere che il perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario, demandato agli Stati nazionali, non può pregiudicare diritti sanciti a livello europeo: se il patto interno non li rispetta, va adeguato.

C’è un ulteriore argomento, che reputiamo decisivo. Come ci ricorda l’interprete [13], esiste un “orientamento, prevalente in dottrina e accolto dalla Corte costituzionale, volto ad ammettere la derogabilità da parte delle norme comunitarie delle norme costituzionali che non siano principi fondamentali della Costituzione.” Quali sono i principi fondamentali – e dunque intoccabili - della nostra Carta costituzionale? Sicuramente quelli contenuti negli articoli che vanno dall’uno al tredici [14], ma anche – a parer nostro – quelli che prevedono diritti fondamentali per l’individuo e la collettività (istruzione, sanità, libertà ecc.). Una norma europea che contraddicesse tali enunciati sarebbe irreparabilmente incostituzionale, e come tale andrebbe dichiarata illegittima dalla Consulta [15].

Il divieto di pagare i fornitori appare in insanabile contrasto – almeno – con l’articolo 1, che fonda la Repubblica sul lavoro, inteso come attività produttiva, senza distinzioni tra attività subordinata, imprenditoriale e professionale; con l’articolo 4, esplicativo del precedente, che impone allo Stato di promuovere “le condizioni che rendano effettivo questo diritto”; con l’articolo 3, in materia di eguaglianza sostanziale [16]; con l’articolo 5, che “riconosce e promuove le autonomie locali” (le quali vengono poste, dall’attuale patto, nell’assoluta impossibilità di “curare gli interessi e promuovere lo sviluppo della propria comunità [17]”); con l’articolo 41 (libertà di iniziativa privata) e con l’articolo 97, che prevede il “buon andamento dell’amministrazione”.

C’è di più: il mancato riferimento, in Costituzione, ad un obbligo dello Stato di comportarsi correttamente deriva dal fatto che la buona fede dell’autorità è condicio sine qua non dell’esistenza stessa di un ordinamento giuridico, oltre che della perdurante validità del patto sociale con cui i cittadini, titolari del potere sovrano, accettano liberamente di sottostare a delle regole in nome dell’interesse collettivo. Uno Stato inadempiente ai propri doveri essenziali perde qualsiasi legittimazione, e il suo potere può essere disconosciuto dai membri della comunità.

Senza arrivare, comunque, all’aperta ribellione, i sindaci potrebbero invocare lo stato di necessità o, meglio ancora, l’adempimento di un preciso dovere (quello di pagare i creditori dell’ente) che - secondo una norma penalistica [18] espressione di una regola generale – esclude l’antigiuridicità e, dunque, la punibilità del comportamento adottato.

In verità, in questi ultimi giorni, tanto la Commissione europea (per bocca del berlusconiano Tajani e dell’amerikano Olli Rehn) quanto il Governo in scadenza hanno dimostrato disponibilità a trattare; vedremo se, e in che misura, alle dichiarazioni seguiranno i fatti.

La vibrante protesta dei sindaci italiani e l’assai più clamorosa mobilitazione dei cittadini ciprioti sembrano poter conseguire risultati apprezzabili: non sappiamo come si concluderanno le due vicende, ma di giorno in giorno si rafforza in noi la convinzione che solo una massiccia pressione popolare, ben coordinata a livello sovranazionale, possa rappresentare un effettivo ostacolo per un ramificato sistema di potere che ambisce - scopertamente - a saccheggiare l’Europa.

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[1] Scrive in proposito l’anonimo autore dell’interessante articolo “Breve storia del patto di stabilità e del debito pubblico italiano” (sul sitowww.fornace.info): “la definizione dei vincoli ai bilanci pubblici nel Trattato di Maastricht e nel Patto di stabilità ha avuto una genesi del tutto peculiare: sono stati il frutto non soltanto del paradigma economico dominante (sfiducia nella politica, fiducia nella tecnica ecc.), ma anche delle ansie delle tecnocrazie europee e dell’Europa Centrale. Dal punto di vista economico, non vi è razionalità nella definizione dei parametri, che risulta essere, infatti, del tutto arbitraria.”

[2] A partire dal 2012 sono soggetti al c.d. patto anche i comuni tra i 1001 e i 5000 abitanti, prima esentati.

[3] Una somma iscritta nel bilancio di previsione di un ente viene impegnata quando l’astratta previsione iniziale si trasforma in vincolo, per effetto – normalmente – della stipula di un contratto con un soggetto esterno.

[4] Anche perché i tagli ai trasferimenti, susseguitisi dal 2011 ad oggi, l’hanno già ridotta ai minimi termini.

[5] Oppure a non stipulare più alcun contratto, riducendosi alla paralisi e venendo meno ai propri impegni nei confronti della comunità locale.

[6] Discrezionali perché, come già rilevato, la UE individua degli obiettivi che sta allo Stato attuare, dettando regole ad hoc.

[7] Non è superfluo rammentare che la normativa in vigore prevede, per amministratori e manager “disobbedienti”, gravose sanzioni.

[8] “Relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”.

[9] Gli Stati membri possono prorogare il termine fino a un massimo di 60 giorni per gli enti che forniscono assistenza sanitaria e in altri (pochi) casi puntualmente indicati.

[10] Quella del 2011 con D.Lgs. 192/2012.

[11] Che arriverà, però, troppo tardi per salvarlo dal fallimento.

[12] Ricollegabile al fatto che la UE ha una doppia personalità, come il dottor Jekyll: “di giorno” emana normative garantiste, anche se inquinate dalla fede liberista dei suoi reggitori; “di notte” si trasforma in mister Hyde, e dà libero sfogo agli istinti brutali delle lobby padronali di cui è emanazione.

[13] R. GIOVAGNOLI, “L’atto amministrativo in contrasto con il diritto comunitario: il regime giuridico e il problema dell’autotutela decisoria”, in GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA.

[14] La sezione è per l’appunto intitolata “Principi fondamentali”.

[15] L’uso del condizionale è dettato dal fatto che troppo spesso, recentemente, il Giudice delle leggi si è mostrato sensibile a considerazioni di “opportunità” politica che col diritto hanno poco a che fare.

[16] Indebolire la posizione del debitore perché il creditore è un ente pubblico che, di per sé, avrebbe risorse sufficienti ad adempiere è, insieme, una violazione del principio di eguaglianza e di quello di ragionevolezza.

[17] Cioè di svolgere la funzione fondamentale che il D. Lgd. 267/2000 assegna loro.

[18] L’articolo 51 CP.

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