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venerdì 22 marzo 2013

IL CAPPIO DI STABILITA’ di Norberto Fragiacomo




IL CAPPIO DI STABILITA’
di 
Norberto Fragiacomo


Cambia veste di continuo, come una sfacciata nobildonna, ma sotto le trine il corpo è avvizzito, sterile.
Lo chiamano, chissà perché, “patto” di stabilità interno: danziamo con lui dal 1997, anno dell’accordo europeo di Amsterdam, ma ci riesce difficile inquadrarlo bene, perché le regole non si stabilizzano mai, e il loro continuo mutare getta nella costernazione amministrazioni locali di destra, di sinistra e di “sopra” (v. Parma). 
Ce l’ha imposto Bruxelles per uno scopo preciso: blindare i famigerati parametri di Maastricht ’92 (deficit annuo e debito pubblico non devono eccedere, rispettivamente, il 3 e il 60% del PIL [1]), autentici pilastri, insieme al totem della concorrenza, della consorteria di lobby che usurpa il nome di Unione Europea. L’Europa, o chi per lei, indica gli obiettivi, i singoli Stati forgiano gli strumenti per raggiungerli – alcuni, una volta per tutte; altri, come l’Italia, provando, sbagliando e riprovando.

L’unica certezza, per quanto riguarda il nostro Paese, è che, man mano che passa il tempo, il patto si incattivisce. L’ultima versione prescrive alle amministrazioni interessate (praticamente la totalità degli enti locali [2]) l’ottenimento di un determinato saldo, da calcolare in termini di competenza mista. Che significa quest’astruseria? Che bisogna effettuare due sottrazioni, l’una di seguito all’altra: prima si fa la differenza tra accertamenti di entrata e impegni [3] – per quanto riguarda le spese correnti/di gestione -, poi, con riferimento agli investimenti, si sottraggono i pagamenti dalle riscossioni. I due risultati parziali diventano gli addendi di una somma, che darà il risparmio annuo di un comune o provincia: quest’ultimo, per essere conforme a legge (di stabilità), dovrà superare di una percentuale prefissata la media dei saldi degli esercizi precedenti.
In pratica, gli enti locali sono condannati a spendere sempre meno. Nulla osta, in teoria, ad un limitato aumento degli investimenti, nell’ipotesi in cui si riesca a comprimere efficacemente la spesa corrente. Detta spesa – essendo destinata al personale, alle scuole, allo svolgimento dei compiti fondamentali dell’ente – risulta però estremamente rigida [4]; di conseguenza, lo spazio per nuove acquisizioni si assottiglia, e l’amministrazione, per rispettare il patto, si trova costretta a non pagare i creditori [5]. Il paradosso è evidente: un comune ben amministrato, e con sufficienti soldi in cassa, rischia pesanti sanzioni - in pratica, l’asfissia - se si comporta con la buona fede e la diligenza che il codice civile richiede al debitore… e a spingerlo all’inadempimento è proprio quel soggetto che ha sancito l’obbligo generale di adempiere! Lo Stato, dunque, smentisce clamorosamente se stesso, ma a pagare lo scotto di questa “bizzarria” giuridica sono le imprese, i lavoratori e le comunità.
La situazione è assurda, ma gravissima: il garante degli accordi fra privati non si cura di quelli da lui sottoscritti (non è un unicum: si pensi alla vicenda degli esodati, vittime di un raggiro di stato), obbliga i soggetti suoi sottoposti ad infrangere la legge e, in ultima analisi, causa disoccupazione e fallimenti che sono occasionati non dalla crisi economico-finanziaria, ma da sue scelte discrezionali [6] - il tutto in nome di un “patto” che, non essendo oggetto di una vera contrattazione, è piuttosto un cappio messo al collo dei cittadini.
Esistono delle deroghe alla disciplina vigente, che però non sono suscettibili di interpretazione estensivo-analogica; fatto sta che l’Associazione dei comuni italiani (ANCI) si sta organizzando per la resistenza, e minaccia di sforare il patto 2013.
I sindaci che vediamo in televisione sono giustamente affranti, e hanno molte ragioni da far valere; certo, un po’ di timore devono avercelo anche loro. Il problema non è stabilire se le loro rivendicazioni siano giuridicamente ineccepibili (lo sono, e nel prosieguo spiegheremo il perché): si tratta piuttosto di verificare se il potere nazionale e quello europeo saranno disposti a riconoscere la necessità di cambiare rotta sul punto e, in caso negativo, se la magistratura dimostrerà quell’indipendenza che non sempre, in questi anni di crisi, è stato agevole intravvedere [7].
Da un punto di vista giuridico, il patto di stabilità (?) interno – almeno com’è concepito – fa acqua da tutte le parti. Se è vero che l’Italia è soggetta alla volontà della UE, altrettanto indiscutibile è l’asserto secondo cui il legislatore nazionale, in sede di recepimento di trattati e direttive, deve tener conto del complesso delle disposizioni vigenti. Ora, la direttiva 2011/7/UE [8], disciplinante tutte le transazioni commerciali, equipara espressamente i ritardi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni a una “violazione contrattuale” (punto 12 delle premesse) e sancisce l’obbligo, per i debitori pubblici e privati, di pagare entro “trenta giornidi calendario dal ricevimento della fattura o di una richiesta equivalente di pagamento (art. 4, co. 3)[9]”. Certo, l’articolo 12 dà facoltà agli Stati membri di escludere i contratti conclusi prima del 16 marzo 2013, ma il principio della tempestività di pagamento era già esplicitato nella precedente direttiva 2000/35/UE, successivamente alla quale sono stati emanati regolamenti CE istitutivi del titolo esecutivo europeo (n. 805/2004) e del procedimento europeo d’ingiunzione (n. 1896/2006). Va sottolineato che entrambe le direttive menzionate hanno trovato attuazione con legge dello Stato [10], e che quindi ciascun creditore può liberamente agire in giudizio ed ottenere la condanna dell’amministrazione morosa [11]. Un tanto implica che se l’amministratore versa il dovuto ai fornitori in spregio al patto risponderà del suo operato dinanzi alla Corte dei Conti; in caso contrario, sarà convenuto davanti al giudice civile per il risarcimento e, in aggiunta, dovrà rispondere alla stessa Corte dei Conti del danno erariale per gli interessi di mora… insomma: qualunque cosa faccia, sbaglia, e la colpa è dell’ordinamento!
Siamo dunque in presenza di un’antinomia [12], peraltro non irrisolvibile.
Ogni studente di giurisprudenza sa che la legge speciale deroga a quella generale – ma quale delle due norme è speciale rispetto all’altra? Difficile dirlo con certezza. Meno rischioso è sostenere che il perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario, demandato agli Stati nazionali, non può pregiudicare diritti sanciti a livello europeo: se il patto interno non li rispetta, va adeguato.
C’è un ulteriore argomento, che reputiamo decisivo. Come ci ricorda l’interprete [13], esiste un “orientamento, prevalente in dottrina e accolto dalla Corte costituzionale, volto ad ammettere la derogabilità da parte delle norme comunitarie delle norme costituzionali che non siano principi fondamentali della Costituzione.” Quali sono i principi fondamentali – e dunque intoccabili - della nostra Carta costituzionale? Sicuramente quelli contenuti negli articoli che vanno dall’uno al tredici [14], ma anche – a parer nostro – quelli che prevedono diritti fondamentali per l’individuo e la collettività (istruzione, sanità, libertà ecc.). Una norma europea che contraddicesse tali enunciati sarebbe irreparabilmente incostituzionale, e come tale andrebbe dichiarata illegittima dalla Consulta [15].
Il divieto di pagare i fornitori appare in insanabile contrasto – almeno – con l’articolo 1, che fonda la Repubblica sul lavoro, inteso come attività produttiva, senza distinzioni tra attività subordinata, imprenditoriale e professionale; con l’articolo 4, esplicativo del precedente, che impone allo Stato di promuovere “le condizioni che rendano effettivo questo diritto”; con l’articolo 3, in materia di eguaglianza sostanziale [16]; con l’articolo 5, che “riconosce e promuove le autonomie locali” (le quali vengono poste, dall’attuale patto, nell’assoluta impossibilità di “curare gli interessi e promuovere lo sviluppo della propria comunità [17]”); con l’articolo 41 (libertà di iniziativa privata) e con l’articolo 97, che prevede il “buon andamento dell’amministrazione”.
C’è di più: il mancato riferimento, in Costituzione, ad un obbligo dello Stato di comportarsi correttamente deriva dal fatto che la buona fede dell’autorità è condicio sine qua non dell’esistenza stessa di un ordinamento giuridico, oltre che della perdurante validità del patto sociale con cui i cittadini, titolari del potere sovrano, accettano liberamente di sottostare a delle regole in nome dell’interesse collettivo. Uno Stato inadempiente ai propri doveri essenziali perde qualsiasi legittimazione, e il suo potere può essere disconosciuto dai membri della comunità.
Senza arrivare, comunque, all’aperta ribellione, i sindaci potrebbero invocare lo stato di necessità o, meglio ancora, l’adempimento di un preciso dovere (quello di pagare i creditori dell’ente) che - secondo una norma penalistica [18] espressione di una regola generale – esclude l’antigiuridicità e, dunque, la punibilità del comportamento adottato.
In verità, in questi ultimi giorni, tanto la Commissione europea (per bocca del berlusconiano Tajani e dell’amerikano Olli Rehn) quanto il Governo in scadenza hanno dimostrato disponibilità a trattare; vedremo se, e in che misura, alle dichiarazioni seguiranno i fatti.
La vibrante protesta dei sindaci italiani e l’assai più clamorosa mobilitazione dei cittadini ciprioti sembrano poter conseguire risultati apprezzabili: non sappiamo come si concluderanno le due vicende, ma di giorno in giorno si rafforza in noi la convinzione che solo una massiccia pressione popolare, ben coordinata a livello sovranazionale, possa rappresentare un effettivo ostacolo per un ramificato sistema di potere che ambisce - scopertamente - a saccheggiare l’Europa.


[1] Scrive in proposito l’anonimo autore dell’interessante articolo “Breve storia del patto di stabilità e del debito pubblico italiano” (sul sitowww.fornace.info): “la definizione dei vincoli ai bilanci pubblici nel Trattato di Maastricht e nel Patto di stabilità ha avuto una genesi del tutto peculiare: sono stati il frutto non soltanto del paradigma economico dominante (sfiducia nella politica, fiducia nella tecnica ecc.), ma anche delle ansie delle tecnocrazie europee e dell’Europa Centrale. Dal punto di vista economico, non vi è razionalità nella definizione dei parametri, che risulta essere, infatti, del tutto arbitraria.”
[2] A partire dal 2012 sono soggetti al c.d. patto anche i comuni tra i 1001 e i 5000 abitanti, prima esentati.
[3] Una somma iscritta nel bilancio di previsione di un ente viene impegnata quando l’astratta previsione iniziale si trasforma in vincolo, per effetto – normalmente – della stipula di un contratto con un soggetto esterno.
[4] Anche perché i tagli ai trasferimenti, susseguitisi dal 2011 ad oggi, l’hanno già ridotta ai minimi termini.
[5] Oppure a non stipulare più alcun contratto, riducendosi alla paralisi e venendo meno ai propri impegni nei confronti della comunità locale.
[6] Discrezionali perché, come già rilevato, la UE individua degli obiettivi che sta allo Stato attuare, dettando regole ad hoc.
[7] Non è superfluo rammentare che la normativa in vigore prevede, per amministratori e manager “disobbedienti”, gravose sanzioni.
[8] “Relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”.
[9] Gli Stati membri possono prorogare il termine fino a un massimo di 60 giorni per gli enti che forniscono assistenza sanitaria e in altri (pochi) casi puntualmente indicati.
[10] Quella del 2011 con D.Lgs. 192/2012.
[11] Che arriverà, però, troppo tardi per salvarlo dal fallimento.
[12] Ricollegabile al fatto che la UE ha una doppia personalità, come il dottor Jekyll: “di giorno” emana normative garantiste, anche se inquinate dalla fede liberista dei suoi reggitori; “di notte” si trasforma in mister Hyde, e dà libero sfogo agli istinti brutali delle lobby padronali di cui è emanazione.
[13] R. GIOVAGNOLI, “L’atto amministrativo in contrasto con il diritto comunitario: il regime giuridico e il problema dell’autotutela decisoria”, in GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA.
[14] La sezione è per l’appunto intitolata “Principi fondamentali”.
[15] L’uso del condizionale è dettato dal fatto che troppo spesso, recentemente, il Giudice delle leggi si è mostrato sensibile a considerazioni di “opportunità” politica che col diritto hanno poco a che fare.
[16] Indebolire la posizione del debitore perché il creditore è un ente pubblico che, di per sé, avrebbe risorse sufficienti ad adempiere è, insieme, una violazione del principio di eguaglianza e di quello di ragionevolezza.
[17] Cioè di svolgere la funzione fondamentale che il D. Lgd. 267/2000 assegna loro.
[18] L’articolo 51 CP.
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